Потенциал совершенствования и повышения качества инвестиций достаточно велик. Таким образом, необходимость и общее направление реформ очевидны. Несомненно, потребуются дополнительные инвестиции, однако само по себе это не позволит избежать расточительной неэффективности, повысить качество технического обслуживания и легче удовлетворить потребности пользователей. Для достижения этих целей необходимы следующие меры: применение коммерческих принципов эксплуатации энергообъектов, поощрение конкуренции со стороны фирм в частном секторе при надлежащем регулировании их деятельности и активизации участия пользователей и других заинтересованных лиц в планировании, организации услуг и контроле за ними.
Варианты организационной структуры.
Четыре варианта организационной структуры отражают различные способы распределения собственности, финансирования и ответственности за эксплуатацию и техническое обслуживание, а также распределения риска между государственным и частным сектором. Эти варианты не носят исчерпывающий характер, а лишь представляют собой типичные образцы спектра институциональных решений.
ВАРИАНТ А: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКСПЛУАТАЦИЯ. Практически во всех сферах наиболее распространенным субъектом права собственности и эксплуатации являлась государственная организация - государственное предприятие, орган управления или правительственное ведомство - находящаяся во владении и под контролем центрального, регионального или местного органа власти. Государственные предприятия, работающие на коммерческой основе, не связанные с государственным бюджетом, могут не бояться бюрократических препон и подчиняются принятым нормам регулирования деятельности коммерческих предприятий. Конкуренция со стороны частных фирм заставляет государственные предприятия электроэнергетики улучшать показатели своей работы, и такую конкуренцию не следует сдерживать нормативными и прочими положениями. Привлечение частных подрядчиков для выполнения конкретных услуг, таких как техническое обслуживание государственных предприятий энергетического хозяйства, позволяет государственному и частному секторам лучше узнать друг друга и способствуют росту взаимного доверия.
Влияние дробления услуг на конкуренцию и участие частных инвестиций
Таблица 4.3.1
Накопленный таким образом опыт в последствии
может быть использован для перехода на полномасштабную эксплуатацию энергетики частным сектором в форме аренды или концессий (Вариант Б).
Преимущества:
- Четкое разделение роли государства как собственника, органа нормативного регулирования и эксплуатационной структуры;
- Государство не вмешивается в текущее управление;
- Государственные предприятия подчиняются общему коммерческому праву и соблюдают общепринятые стандарты бухгалтерского учета и аудита (те же "правила игры", что и для частных предприятий);
- Тарифы направлены на возмещение затрат, предприятия подчиняются жесткой бюджетной дисциплине;
- Социальные обязательства государства носят строго адресный характер и осуществляются за счет непосредственных бюджетных отчислений;
- Управленческие кадры отбираются по профессиональным качествам, их труд вознаграждается соответствующим образом;
- Существует механизм обратной связи с пользователями;
- Конкретные функции и виды деятельности , подлежащие отделению в рамках дробления отрасли, открыты для частного сектора (например, на условиях подрядных контрактов на обслуживание);
- По мере необходимости привлекаются управленческие кадры из частного сектора (в рамках контрактов на организацию производства);
- Собственность и управление разделяются с частным сектором (например, в форме владения неконтрольным пакетом акций).
ВАРИАНТ Б: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ЧАСТНАЯ ЭКСПЛУАТАЦИЯ.
Путем концессий или сдачи в аренду государственный сектор может делегировать частному сектору функцию эксплуатации объектов энергетики (наряду с коммерческим риском, связанным с такой эксплуатацией), а также ответственность за привлечение новых инвестиций. Как подробно описано ниже, права на использование государственных фондов или на предоставление услуг в определенных сферах зависят от конкретной сферы отрасли. Сдача в аренду и концессии позволяют частному сектору осуществлять руководство объектами и финансировать их, не разрушая структуру существующих организаций и не требуя немедленного создания совершенно новой системы нормативного регулирования.
Преимущества:
- Заложен основной фундамент договорного права, включая пользующийся авторитетом механизм правоприменения;
- В контрактах четко указаны контрольные показатели, разграничены обязанности владельца и эксплуатационной структуры, определен процесс периодического обзора (особенно в целях учета непредвиденных изменений затрат на производственные ресурсы), механизмы урегулирования споров и санкции в случае невыполнения намеченных показателей;
- Контракты заключаются в рамках открытого процесса отбора, предпочтительно, в результате конкурсных торгов.
ВАРИАНТ В: ЧАСТНОЕ ВЛАДЕНИЕ И ЧАСТНАЯ ЭКСПЛУАТАЦИЯ. Частная (в том числе кооперативная) форма владения и эксплуатация наиболее привлекательна для частного сектора при хороших перспективах получения дохода за счет взимания платы с пользователей и при низком коммерческом и политическом риске. Этот вариант, скорее всего, наиболее применим в тех видах деятельности, которые открыты для конкуренции, таких как электростанции, распределительные сети.
Указанная в таблице 4.4.1 рентабельность энергоснабжения частным сектором наглядно показывает, что энергопроизводящие и энергоснабжающие (распределительные сети, секторы по реализации электроэнергии) предприятия имеют достаточно высокий коммерческий потенциал Аналогичный пример можно распространить и на другую продукцию топливно-энергетического комплекса.
Рентабельность предоставления услуг частным сектором по компонентам
Таблица 4.4.1
Примечание. б. Индекс коммерческого потенциала реализуемости представляет собой среднее арифметическое рейтингов территориальной структуры
Условные обозначения рейтинга коммерческого потенциала рыночной реализуемости:
Преимущества:
- Подсектор перестроен на конкурентной основе.
- Сняты практические и нормативные препятствия для экономической деятельности частного сектора (например, ограничения доступа к кредитным ресурсам и иностранной валюте).
- Введены нормативные документы, направленные на защиту общественных интересов при недостаточном дисциплинирующем воздействии и, в случае необходимости, на обеспечение доступа новых частных компаний к сетевым объектам инфраструктуры.
ВАРИАНТ Г: ОРГАНИЗАЦИЯ УСЛУГ И ИНТЕГРАЦИЯ С МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И ПОТРЕБИТЕЛЯМИ. В том, что касается услуг на городском и местном уровне, создание мелкомасштабных проектов по инициативе потребителей или местных органов власти может во многих районах стать источником эффективных и недорогих услуг, например, производство электроэнергии на местном топливе или на нетрадиционных источниках электроэнергии, не подключенных к национальной энергосистеме. Это особенно справедливо в случаях, когда те, кто участвует в затратах, являются основными потребителями. Механизмы самостоятельного обеспечения энергией местными органами власти должны отбираться, разрабатываться и осуществляться на местах, а не навязываться со стороны. Кроме того, это может оказаться единственным приемлемым решением в пригородных и сельских жилых районах, не имеющих административного подчинения, до тех пор, пока не будет соответствующим образом расширена существующая система энергетического хозяйства.
Преимущества:
- Участие потребителей или представителей общественности на самых ранних этапах подготовки программы для обеспечения готовности оплачивать услуги и выработки чувства причастности;
- Участие потребителей обеспечивается соответствующими организационными мерами и взносами в денежном или натуральном выражении;
- Отраслевые ведомства или неправительственные организации оказывают поддержку группам потребителей в рамках технической помощи и программ обучения;
- При необходимости, принимаются во внимание технические требования взаимосвязи с первичной или вторичной сетевой инфраструктурой;
- Лица, отвечающие за эксплуатацию, надлежащим образом подготовлены, получают соответствующее вознаграждение и несут личную ответственность.
Наибольший потенциал для конкуренции в энергетике существует в области теплоэлектростанций и линий электропередачи, то есть для тех видов деятельности, которые могут быть выделены из существующих энергопредприятий, построенных по принципу вертикальной интеграции, и переданы в эксплуатацию на правах концессии. Альтернативный вариант предусматривает предоставление этих услуг частным сектором. Тем не менее, для того, чтобы дробление имело желаемый эффект, необходимо создать хотя бы минимальный рынок, причем не совсем развитых рынках многих регионов с низким доходом вертикальное отделение производства электроэнергии от ее передачи и распределения может и не привести к повышению эффективности, необходимому для компенсации связанных с этим дополнительных издержек на координацию.
Отраслевая политика, опирающаяся на конкуренцию в производстве электроэнергии, способна повысить эффективность и снизить издержки. Концессии являются одним из проверенных способов повышения отраслевой эффективности. Конкуренция предусматривает доступ частных компаний электроснабжения к национальной электросети, а их деятельность должна координироваться управляющим сетью.
Практически во всех странах крупные гидроэлектростанции, по всей вероятности, останутся в государственной собственности (в связи с их уникальным положением в плане экологического воздействия и риска), но эксплуатация их может быть переведена на коммерческую основу, например, в рамках контрактов на организацию производства. Малые гидроэлектростанции могут находится в частной собственности.
В обозримом будущем национальные линии электропередачи сохранят черты естественной монополии и после передачи в концессию затраты должны регулироваться регулятивной комиссией республиканского уровня.
Реформа доминирующих в отрасли предприятий, особенно в сфере линий электропередачи, должна быть направлена на обеспечение финансовой и управленческой самостоятельности, а также на развитие рыночной практики. Во многих случаях это потребует передачи части активов в собственность частному сектору (путем создания совместных предприятий или разгосударствления) и заключения контрактов на организацию производства или концессионных контрактов с частным сектором, хотя желательно соблюдать раздельное функционирование частных компаний электропередачи и частных компаний по производству электроэнергии. Изменения в организационной структуре необходимы дня создания у поставщиков электроэнергии стимулов взимать рентабельную плату за услуги, необходимую для обеспечения самофинансирования инвестиций, экономии электроэнергии и более эффективного использования существующих мощностей. Взимаемая с потребителей плата должна также включать уплачиваемые компанией электроснабжения взносы природоохранного назначения в соответствии с принципом, по которому загрязнитель оплачивает любые экологические издержки окружающих, вызванные его деятельностью.
Ниже в таблице 4.4.2. сведены экономические и юридические нормы выполнения функции по содержанию и развитию энергетики при различных организационных формах в энергетике. Ранее изложенные формы собственности систематизированы в виде четырех вариантов, так же укрупнены важнейшие показатели деятельности и сведены в одну таблицу для удобства пользования. Необходимо отметить, что существует ряд факторов, оказывающих влияние на выбор вариантов, такие как:
- Потенциал региона;
- Плотность и структура потребителей;
- Наличие топлива или других форм источников электроэнергии;
- Менталитет территории, уровень образованности, скорость интеграции других отраслей;
- Уровень влияния ТЕРкомов по имуществу, приватизации, антимонопольной и ценовой политики.
Всех этих показателей, конечно, в таблицу не сведешь, но мировая практика, особенно опыт стран с переходной экономикой показывает, что в конечном счете все определяют объективные законы экономики, принципы конкуренции и коммерции.
