Глава 5-6
Возврат платежей и взимание дополнительных сборов («налогов»)
Когда Гладстон спросил Фарадея, будет ли электричество иметь когда-нибудь практическую ценность, тот ответил: «Конечно, сэр, вполне вероятно, что вы скоро сможете получать за это налоги».
Майкл Фарадей (1791-1867 гг.)
Каким образом системный оператор должен возвращать ренту за перегрузку СЕТИ ИЛИ СОБИРАТЬ ДЕНЬГИ ПРИ ДЕФИЦИТЕ ДОХОДОВ?
Ответ на этот вопрос удивительно прост. При избытке или дефиците доходов их следует суммировать и взимать в виде одинаковой дополнительной платы за киловатт-час, т. е. в виде дополнительного сбора («налога»). Вопрос о том, с кого взимать этот дополнительный сбор — с производителей или потребителей электроэнергии, — должен решаться в зависимости от того, какой из вариантов удобнее, потому что конечный результат в обоих случаях будет одинаковым.
Ответ на этот вопрос во многом зависит от определения «цен» как платежей, предназначенных для эффективного распределения ресурсов, и определения «дополнительных сборов» как платежей, предназначенных для формирования выручки (доходов). Ответ будет наиболее убедительным в том случае, если цены сформированы в максимальной степени эффективно. Могут возразить, что поскольку цены пока еще далеки от идеала, нужно, чтобы дополнительные сборы компенсировали их недостатки. Однако, если дополнительные сборы начнут брать на себя роль цен, то оспариваться будут даже усовершенствованные цены на том основании, что они мешают действию тех стимулов, которые содержит структура дополнительных сборов. Наилучшие результаты при формировании цен и дополнительных сборов обеспечит разделение двух задач: дополнительные сборы должны лишь формировать базу доходов с целью покрытия постоянных затрат системы, в то время как цены должны преследовать только одну цель — эффективность.
Краткое содержание главы 5-6.
Формирование цен должно в максимально возможной степени преследовать следующие две цели: 1) максимизировать эффективность, 2) минимизировать дополнительные сборы. Дополнительные сборы должны устанавливаться так, чтобы минимизировать суммарную потерю благосостояния. Эта цель легко достигается при использовании одинаковой дополнительной платы за киловатт-час.
5-6.1 Цены и дополнительные сборы.
Цены в системе определяются как платежи, предназначенные для повышения эффективности, а дополнительные сборы в системе определяются как платежи, предназначенные для сбора выручки (доходов). При выполнении обеих задач — формировании выручки и повышении эффективности — следует устанавливать экономически эффективные цены на максимально возможное число услуг и внешних эффектов. Неизбежный дефицит доходов следует покрывать через дополнительные сборы, которые при этом должны быть установлены так, чтобы не действовать в ущерб эффективности. Одинаковая дополнительная плата за киловатт-час выполняет эту задачу настолько хорошо, что добиться лучшего ее исполнения едва ли возможно.
5-6.2 Дополнительные сборы («налоги» на электроэнергию).
Дополнительные сборы, основанные на объемах электроэнергии (за 1 МВт-ч), т. е. одинаковый «налог» на электроэнергию, взимаемый с потребителей, генерирующих компаний или и с тех, и с других, будет приводить к одинаковым результатам как в финансовом, так и в физическом смысле, как если бы такая дополнительная плата целиком взималась только с потребителей.
5-6.1 Цены и дополнительные сборы
Системный оператор назначает оплату за различные услуги и различные виды использования системы, и установление этой оплаты всегда вызывает споры. Платежи преследуют две принципиально различные цели, и их установление требует применения двух различных экономических подходов. Одни платежи предназначены для того, чтобы стимулировать эффективное использование производственных объектов системы, в частности, объектов производства и передачи электроэнергии, в то время как другие предназначены для того, чтобы собрать средства для оплаты расходов на эти объекты и различные услуги.
Для того чтобы различить эти две цели, те платежи, которые предназначены для стимулирования эффективного использования системных объектов, будут называться ценами, а те, которые нужны для сбора выручки, будут именоваться дополнительными сборами («налогами»), Хотя это и не противоречит общепринятому использованию слова «налог», этот термин все же чаще определяется как сбор, взимаемый соответствующими государственными органами, при этом налоги предназначаются, главным образом, для формирования выручки, а не повышения эффективности. Дополнительные сборы на внешние эффекты являются исключением в данной системе классификации. Они должны равняться маржинальной стоимости внешнего эффекта для его производителя и маржинальным затратам тех участников рынка, на которых он воздействует. Именно такую роль играют цены за передачу электроэнергии при перегрузке сети. Для ясности, здесь будут обсуждаться стимулирующие эффективность платежи по внешним эффектам, то есть цены, а не сборы.
Определения Системная цена
Платеж, взимаемый с участников рынка системным оператором с целью стимулирования эффективного использования системных ресурсов, находящихся в частном или общественном владении.
Системный дополнительный сбор («налог»)
Платеж, взимаемый с участников рынка системным оператором с целью сбора необходимой выручки.
Эффективные цены.
Эффективные цены максимизируют общественное благосостояние, уравнивая маржинальные затраты производителей и маржинальную ценность электроэнергии для потребителей. Ценность последнего потребляемого мегаватта должна быть равна затратам на производство последнего произведенного мегаватта. Этого равенства трудно достичь без конкурентного рынка.
Первый шаг в установлении эффективной оплаты заключается в создании эффективной системы ценообразования или эффективных рынков для максимально возможного числа услуг и внешних эффектов. Так, за использование линий передачи должны взиматься эффективные цены, определяемые рынком в рамках механизма ценообразования за передачу электроэнергии при перегрузке сети. Должны быть установлены эффективные цены для оплаты за потери. На более развитых рынках должна быть установлена эффективная цена для оплаты за реактивную мощность и за набор и сброс мощности станций. В каждом отдельном случае цены должны определяться или конкуренцией или, если это невозможно, системным оператором, устанавливающим цену как можно ближе к маржинальным затратам. При этом не должно быть попыток изменить цены для того, чтобы увеличить собираемый доход1.
Хотя доход никогда не должен быть целью при формировании цен в системе, побочный эффект в виде увеличения доходов может быть полезен, поскольку уменьшает необходимый уровень взимания дополнительных сборов. Увеличение дохода дает дополнительную мотивацию для взимания оплаты в виде цен на максимально большое число услуг и внешних эффектов, которое может быть осуществлено с разумной эффективностью.
Эффективные дополнительные сборы.
При эффективном ценообразовании полученный доход будет слишком мал для оплаты, обеспечивающей эффективный уровень услуг. Существование постоянных затрат практически неизбежно приводит к такой нехватке доходов. Например, если сооружение линии электропередачи стоит 100 млн. долл. плюс 1 долл. за каждый ватт ее пропускной способности, то линия передачи с оптимальной пропускной способностью сможет собирать доход при перегрузке сети, которого будет хватать только на покрытие переменной ставки оплаты 1 долл./Вт, но при этом не будут покрываться 100 млн. долл. постоянных затрат. Поскольку системный оператор должен покрыть полные затраты, ему придется ввести дополнительные сборы, чтобы собрать недостающую выручку.
Поскольку еще до возможного применения дополнительных сборов на каждую услугу должна быть установлена максимально эффективная цена, возможности повысить эффективность с помощью хорошо спроектированных дополнительных сборов просто нет. Если бы такая возможность была, то эти дополнительные сборы следовало бы назвать ценой. Попытки еще больше улучшить эффективные цены могут привести лишь к снижению их эффективности. Например, если уже действует эффективное ценообразование за передачу электроэнергии при перегрузке сети, то введение цен, учитывающих время использования линий, может только нарушить его и уменьшить эффективность, с которой используется сеть.
Если решение всей задачи повышения эффективности возлагается на цены, это сильно упрощает разработку дополнительных сборов. Эффективные дополнительные сборы — это такие платежи, которые действуют с минимальным ущербом для эффективности. Дополнительные сборы влекут за собой изменение поведения, а на рынке, на котором поведение является настолько эффективным, насколько это практически возможно, всякое искусственное изменение поведения будет работать в неверном направлении. Такие изменения называются искажениями поведения.
1 В редких случаях могут быть сделаны исключения, когда цена аукциона оказывается неопределенной и при более высокой цене удается увеличить доход без ущерба для эффективности, но такие решения необходимо проверять с точки зрения долгосрочных последствий.
Методы минимизации искажений.
Наиболее сложным подходом к минимизации искажений поведения является налогообложение по Рамсею (MasCollel et al., 1995). В соответствии с этим подходом максимальные налоги взимаются с тех, кто изменяет свое поведение в наименьшей степени. Если речь идет о «налоге» на потребление электроэнергии (дополнительном сборе), то максимальным «налогом» будут облагаться те потребители, которые имеют наименьшую эластичность спроса. Это сложный и спорный подход, и мы не будем рассматривать здесь возможность его применения.
Существует менее сложный, но эффективный подход к минимизации искажений, который предусматривает максимально равномерное распределение налогов при минимальной ставке. Он основан на наблюдении, что искажения в поведении, связанные с налогами, пропорциональны квадрату ставки налога. Таким образом, если дополнительный сбор взимается только с потребления электроэнергии по четвергам, а не собирается равномерно в течение всей недели, то это вызовет в семь раз больше искажений, чем необходимо. Искажение в поведении по четвергам при неравномерном «налогообложении» (при дополнительных сборах только по четвергам) в 49 раз больше, но если используется равномерное «налогообложение», то оно приводит к искажению в течение всех семи дней в неделю. Этот эффект можно понять, рассмотрев треугольник суммарных потерь благосостояния, приведенный на рис. 4-2.2. Как и неэффективность при монополии на рынке, неэффективность «налогообложения» обусловлена увеличением полного объема платежей потребителей. Дополнительные сборы ведут к пропорциональному увеличению высоты и ширины треугольника потери благосостояния, площадь которого возрастает пропорционально квадрату изменения цены. Суммарная потеря благосостояния представлена площадью треугольника.
Если дополнительные сборы составляют до 10% от розничной цены, это означает, что они будут равны приблизительно 8 долл./МВт-ч, чего, вероятно, будет более чем достаточно, чтобы покрыть постоянные затраты сети и другие услуги системы. При правдоподобной и осторожной оценке эластичность долгосрочного спроса можно принять равной единице. Если полные дополнительные сборы в системе распределены максимально тонким слоем, то площадь соответствующего им треугольника потери благосостояния составит 10% х 10%/2, или 1/2 от 1% розничной стоимости1.
Ни одна схема взимания дополнительных сборов не может уменьшить эту величину до нуля, и, скорее всего, ни одна реалистическая схема вообще не сможет ее существенно уменьшить. Любые схемы дальнейшего совершенствования взимания этих сборов неизбежно приведут к их менее равномерному распределению, рискуя при этом увеличить неэффективность. Принимая во внимание сложность решения задачи совершенствования взимания дополнительных сборов, а также дефицит квалифицированных специалистов в этой области, чрезвычайно малые возможности для совершенствования и относительно большую вероятность снижения эффективности, наша рекомендация сводится к тому, чтобы избегать инноваций в этой сфере. Когда цель заключается в том, чтобы поднять доход, следует просто взимать равномерную дополнительную оплату за электроэнергию.
1Выраженная в процентах от чистой общественной пользы потеря благосостояния за счет дополнительных сборов оказывается значительно меньше, и если бы их ставка составляла 5%, а не 10%, то возникающая за счет этих сборов неэффективность была бы равна 1/8 от 1%. Если бы дополнительные сборы добавлялись к другим платежам, которые увеличивают фактическую цену за электроэнергию, то обусловленная ими неэффективность была бы значительно больше.
Утверждение 5-6.1
Цена служит для повышения эффективности, а не для сбора выручки
Цены в системе должны преследовать единственную цель повышения эффективности распределения ресурсов. Цены следует использовать для максимально большого числа внешних эффектов и услуг, которые поддаются эффективному ценообразованию.
Утверждение 5-6.2 Дополнительные сборы служат для сбора выручки, а не для повышения эффективности
Дополнительные сборы в системе должны преследовать цель сбора выручки, минимизируя при этом искажения в поведении, которые вызывает воздействие этих платежей на цены.
5-6.2 Дополнительные сборы («налоги» на электроэнергию)
Кроме того, что дополнительные сборы («налог» на электроэнергию) отличаются простотой и не приводят к большим искажениям в поведении, они обладают еще одним чрезвычайно полезным свойством. Они оказывают одинаковое воздействие на рынок независимо от того, собираются ли они с производителей или потребителей электроэнергии. В любом случае дополнительные сборы оплатят потребители. (И это не удивительно, поскольку на деле именно потребители оплачивают полные затраты на производство электроэнергии независимо от того, как распределяются платежи.) Дополнительные сборы будем определять далее как равномерный платеж с единой ставкой за каждый мегаватт-час электроэнергии, взимаемый независимо от времени суток, уровня спроса или любой другой характеристики. Ставка сбора выражается в долл./МВт-ч.
Дополнительные сборы в размере X для поставщиков увеличивают их маржинальные затраты на такую же величину X. Если маржинальные затраты на производство одного мегаватт-часа электроэнергии равны 30 долл., а ставка сбора X равна 2 долл./МВт-ч, то маржинальные затраты на производство этого мегаватт-часа будут равны 32 долл./МВт-ч. Следовательно, этот сбор («налог» на электроэнергию) сдвигает кривую предложения каждого производителя на величину X.
Аналогичным образом, дополнительные сборы со знаком минус, т. е. возврат денег потребителям электроэнергии в размере X долл./МВт-ч, сдвигает кривую спроса вверх также на величину X. Если потребители были согласны купить Q МВт-ч по цене 30 долл./МВт-ч и при этом им обещают вернуть 2 долл./МВт-ч, то они будут готовы купить Q МВт-ч по цене 32 долл./МВт-ч. Это приводит к вертикальному сдвигу их кривой спроса на 2 долл.
Если кривые конкурентного спроса и предложения на конкурентном рынке сдвигаются вверх на величину X, то пересечение двух кривых происходит в точке, смещенной вверх на величину X, однако горизонтальная координата точки их пересечения, т. е. объемы проданной и купленной электроэнергии, остается неизменной. Вертикальная координата точки пересечения кривой спроса и конкурентной кривой предложения является конкурентной ценой.
Утверждение 5-6.3 Основанный на объеме электроэнергии трансферт от производителей к потребителям никак не влияет на экономические результаты
Дополнительные сборы за электроэнергию, взимаемые с производителей по ставке X долл./МВт-ч, и возврат денег потребителям по той же ставке увеличивают рыночную цену на величину X, но оставляют неизменной чистую цену за вычетом дополнительных сборов, получаемую производителями, и чистую цену с учетом возврата, уплачиваемую потребителями. Следовательно, продается тот же объем электроэнергии, и все стороны имеют те же чистые затраты и чистые доходы.
Сочетание дополнительных сборов, взимаемых с производителей, и возврата денег потребителям в соответствии с полученной электроэнергией — это основанный на объеме поставленной электроэнергии трансферт (перераспределение благосостояния) от производителей к потребителям. Увеличение конкурентной цены за электроэнергию без изменения объема продаваемой электроэнергии представляет собой основанный на объеме поставленной электроэнергии трансферт от потребителей к производителям. Поскольку увеличение цены равно ставке дополнительных сборов, то эти две величины взаимно компенсируются. Если трансферт имеет отрицательный знак, это означает обратное направление трансферта, то есть от потребителей к производителям, и такой трансферт также не оказывает никакого конечного воздействия на рынок.
Утверждение 5-6.3 сформулировано независимо от конкурентности рынка. Если рынок не является конкурентным, то кривая предложения производителя может не совпадать с его кривой маржинальных затрат. Точно также сила олигопсонии может воздействовать на кривую спроса потребителей. Несмотря на это сформулированное выше утверждение остается в силе, потому что и в этих случаях реальные кривые предложения и спроса при трансферте смещаются на одинаковую величину1.
1 При действии рыночной силы по-прежнему будет формироваться цена рынка Р и набор объемов продаж q1, ... qN. При каждой комбинации этих величин каждый поставщик получает определенную прибыль, а каждый потребитель определенный полезный эффект. При основанном на объеме электроэнергии трансферте по ставке X долл./МВт-ч, (Р + Х, q1, .... qN), величина прибыли для каждого поставщика и величина полезного эффекта для каждого потребителя не изменятся. Это означает, что такой трансферт создает на рынке новую игру, которая аналогична старой игре во всем, кроме одного — новая цена Р + Х заменяет старую цену Р при любой стратегии, используемой игроками. Эта игра неизбежно приводит к тем же результатам за исключением того, что цена Р + Х заменяет цену Р. Все численные результаты этой игры остаются неизменными, включая чистые затраты и чистые доходы, при новой цене рынка Р + Х.
1Утверждение 5-6.4 Дополнительные сборы за электроэнергию, взимаемые с потребителей или производителей, в любом случае оплачиваются потребителямиПредположим, что дополнительные сборы с производителей взимаются по ставке X, а с потребителей по ставке У, причем X + У = Т. Такая комбинация будет приводить к таким же результатам, как и дополнительные сборы за электроэнергию со ставкой Т, взимаемые с потребителей.
Теперь рассмотрим случай, когда ставка трансферта изменяется до значения У долл./МВт-ч. И в этом случае воздействие на рынок остается равным величине М. В результате сборы с производителей будут иметь ставку X - У, а сборы для потребителей ставку У. Отсюда следует, что когда сумма ставок сборов равна X, воздействие на всех участников рынка остается неизменным. Утверждение 5-6.4 Дополнительные сборы за электроэнергию, взимаемые с потребителей или производителей, в любом случае оплачиваются потребителями Предположим, что дополнительные сборы с производителей взимаются по ставке X, а с потребителей по ставке У, причем X + У = Т. Такая комбинация будет приводить к таким же результатам, как и дополнительные сборы за электроэнергию со ставкой Т, взимаемые с потребителей.Распределение «налогового бремени»
До сих пор мы рассматривали только трансферты, и, как было показано, они не оказывают никакого конечного воздействия на рынок. Этот результат помогает установить тот факт, что дополнительные сборы за электроэнергию имеют одинаковый эффект независимо от того, взимаются ли они с производителей, потребителей или в некоторой пропорции и с тех, и с других.
Дополнительные сборы за электроэнергию увеличивает её стоимость и заставляют потреблять меньше электроэнергии. Это снижение потребления неодинаково по-своему воздействию на различных потребителей и на различные виды использования электроэнергии. Несмотря на это влияние этих сборов одинаково независимо от того, взимаются ли они с производителей, потребителей или и с тех, и с других.
Предположим, что дополнительные сборы за электроэнергию, взимаемые с производителей по ставке X, оказывают некоторое воздействие М на рынок. Теперь рассмотрим эти сборы в комбинации с основанным на объеме электроэнергии трансфертом от потребителей к производителям со ставкой трансферта, равной X. Утверждение 5-6.1 гарантирует, что этот трансферт ничего не изменит, поэтому данная комбинация по-прежнему будет оказывать воздействие М на рынок. Эта комбинация представляет собой просто дополнительные сборы за электроэнергию, взимаемые с потребителей по ставке X. Из этого следует, что дополнительные сборы, взимаемые с производителей, оказывают такое же воздействие, как и равные по величине сборы за электроэнергию, взимаемые с потребителей.
Теперь рассмотрим случай, когда ставка трансферта изменяется до значения У долл./МВт-ч. И в этом случае воздействие на рынок остается равным величине М. В результате сборы с производителей будут иметь ставку X - У, а сборы для потребителей ставку У. Отсюда следует, что, когда сумма ставок сборов равна X, воздействие на всех участников рынка остается неизменным.
